Föreningsmotion

Ny socialdemokratisk styrning och organisering av välfärden

De lagar som omgärdar det svenska välfärdssystemet slår fast att välfärden ska kännetecknas av jämlikhet och god kvalitet för alla. Trots det har vi under senare decennier bevittnat hur kvaliteten dalat, likvärdigheten urholkats och personalen inom vården, skolan och omsorgen tvingats springa allt snabbare i sin kamp att göra det bästa möjliga med de resurser som finns. Utan att välfärdspolitikens lagstadgade ändamål har ändrats, har den svenska välfärden successivt tappat greppet om sitt jämlikhetsskapande syfte. De många och återkommande larmen om kvalitetsbrister, segregation, ekonomiskt svinn och havererande arbetsmiljö talar sitt tydliga språk; ett antal systemfel har alltför länge tillåtits prägla hur välfärden styrs och är organiserad. De åtgärder som införts har i bästa fall skrapat på ytan av dessa problem. Därför behövs ett omfattande förnyelsearbete, med sikte på att inrätta en ny socialdemokratisk välfärdsmodell som syftar till att levandegöra vår strävan om jämlikhet och frihet för alla.

Inspirerade av styrformer från näringslivet kom den offentliga sektorn från 1980-talet och framåt att stöpas om utifrån idéer om renodling, konkurrensutsättning, privatisering och marknadsanpassning, ofta samlade under den engelska beteckningen New Public Management, NPM. I och med att vi på välfärdsområdet skaffat oss alltmer erfarenheter av dessa styrmodeller, kan nu forskningen konstatera att förespråkarnas förespeglingar om bättre kvalitet till lägre kostnader har kommit på skam. Vad vi sett är snarare det motsatta. 

Privatisering av välfärdstjänster i kombination med kundvalssystem som modell för resursfördelning leder vidare till djupare segregation, i meningen att personer med olika social bakgrund delas upp på utförare med vitt skilda förutsättningar. Den traditionella kopplingen mellan egenintresset för god kvalitet och allmänintresset för likvärdighet och en hög lägstanivå har luckrats upp. Det system som växt fram har medfört att det för den enskilde kommit att ligga närmare till hands att se till sin egen välfärd, genom individuella val, istället för att kanalisera sitt missnöje gentemot politiken med krav på att den gemensamma kvaliteten drivs framåt.

Vi menar att det är hög tid för Socialdemokraterna att driva en långsiktig, varsam och grundläggande reformering av förvaltningspolitiken som omgärdar välfärden, med sikte på att utveckla en ny socialdemokratisk modell för välfärdens styrning och organisering.

Från ytliga mätbara mål till grundläggande ändamål

Den mål- och resultatstyrning som kommit att prägla välfärden har tydliga brister. Många av de som använder eller arbetar i välfärden känner igen sig i meningslösheten med och i vissa fall de negativa effekterna av pinnar, resultatindikatorer eller enkäter om upplevd kundnöjdhet. De mätbara målen och resultaten har sällan tillräcklig förbindelse med det egentliga ändamålet för verksamheten och har i hög grad till och med trängt undan det som verksamheterna egentligen är till för. Fokus inom mål- och resultatstyrning riktas ofta mot det enkelt mätbara, när välfärdens ändamål i mångt och mycket berör det svårt mätbara eller omätbara.

Styrningen av välfärden i en socialdemokratisk välfärdsmodell behöver istället tydligare sammankopplas med de värden i form av solidaritet och likvärdighet som välfärden syftar till att upprätthålla. En överordnad rationalitet för styrningen av välfärden bör vara just de ändamål som förkroppsligas i välfärdsområdenas olika lagar. Välfärdslagarnas portalparagrafer bör utgöra utgångspunkt för styrningen av svensk välfärd.

Styrning mot välfärdens ändamål formulerade i lagen går hand i hand med ett mål om att “styrning, kultur och arbetssätt med fokus på verksamhetens syfte och medborgarens behov, där varje beslutsnivå aktivt verkar för att stimulera samverkan och helhetsperspektiv, bygga tilllitsfulla relationer samt säkerställa att medarbetaren kan, vill och vågar hjälpa medborgaren”, vilket är den styrningsfilosfi som försespråkas av den av Regeringen tillsatta Tillitsdelegationen (SOU 2018:47). Utrymmet för tillit inom det befintliga systemet är dock begränsat, i och med de höga krav på uppföljning och kontroll som kommer av att utförandet läggs ut på vinstdrivande aktörer med delvis andra intressen än den offentliga beställaren. Den ändamålsstyrning som behöver utvecklas ska ha som mål att möjliggöra reell tillit mellan aktörer på olika nivåer i hela välfärdssystemet utifrån utgångspunkten att man verkar för samma ändamål. Detta är realistiskt endast under villkor att vinstjakten i välfärden avskaffas.

Utjämna maktförhållandena

Medborgarnas utsatthet i välfärdens praktiker behöver belysas, diskuteras sakligt och utgöra grund för nya system för styrning och organisering. Välfärdstjänsterna är livsviktiga för de som behöver dem och den enskilde befinner sig inte sällan i en existentiellt utsatt situation. Bland generationer av medborgare finns också de som har smärtsamma erfarenheter av miss- eller övergrepp inom ramen för en i många avseenden paternalistiskt präglad välfärdsapparat. En ny framåtsyftande socialdemokratisk välfärdsmodell kan inte nostalgiskt blicka bakåt utan måste ta frågan om makt på allvar och presentera reformer som utjämnar maktförhållanden och stärker den enskilde medborgaren i mötet med välfärdssystemen.

Det finns mycket som pekar mot att mottagligheten för de politiska argumenten runt valfrihet och egenmakt - vilka bidrog till marknadskrafternas lyckosamma omdaning av den då rådande socialdemokratiska välfärdsregimen under 1980- och 90-talet - i många fall bottnade i förbrukad tillit och erfaren maktlöshet i relation till välfärdens institutioner och professionsutövare. Det är mot bakgrund av detta som den förnyelseprocess som initierades av socialdemokraterna under 1980-talets första hälft kan förstås. Denna process med inriktning på demokratisering och stärkt brukarinflytande kom dock att trängas undan av den mer marknadsinriktade process som fick överhanden under senare delen av samma decennium.

De politiska argumenten om valfrihet som egenmakt vilka fortfarande har djupt fäste, bottnar i en i långa stycken falsk analys. Trots valfrihet kvarstår maktlöshet. I värsta fall innebär valfriheten bara att välja vem som avvisar en. Att förlägga ansvaret för att bryta maktojämlikheten i välfärden på individnivå är ett svek mot de svagaste och mest utsatta och ett bedrägeri gentemot övriga. Vi menar att risken att medborgaren står maktlös inför välfärdens institutioner bör mötas med kollektivt och solidariskt organiserade funktioner för kontroll och inflytande, och inte i första hand genom medborgarnas möjlighet att välja utförare. Vi förespråkar ‘voice’ snarare än ‘exit’ och att strävan efter egenmakt bör fokuseras på hur tjänsterna utförs snarare än vem som utför dem.

Utveckla förvaltningsmodellen

Alltsedan ansvaret för den statliga styrningen av offentlig verksamhet samlades under Finansdepartementet, har ekonomi- och resultatstyrning intagit en särställning framför andra styrformer, och marknads- och ekonomivärden kommit att upphöjas på bekostnad av andra värden, så som politisk demokrati, rättssäkerhet och offentlig etik. Därtill har statliga utredare ofta i uppgift att enbart föreslå reformer som inte bryter mot det konkurrensvårdande systemets nuvarande ramar, och en mängd myndigheter har till uppgift att försvara just samma ramar och marknadiserade system. Konkurrensverket får anses vara statens främsta marknadsövervakare, men runt en fjärdedel alla statliga myndigheter har till huvuduppgift att på olika sätt värna, stötta och utveckla konkurrens. I kontrast till detta är myndighetsstrukturer som har till uppgift att värna välfärdssystemens huvudfunktion, det vill säga att höja och utjämna allas våra levnadsvillkor, inte alls utbyggda i samma omfattning.

Att införa nya former för styrning och organisering av välfärden kräver systematiskt arbete och en stödjande administrativ struktur. Idag saknas det en myndighet som kan främja kritisk reflektion, lärande och idéutveckling inom den offentliga förvaltningen.1 Att inrätta en sådan funktion kan underlätta det omställningsarbete som behövs för en socialdemokratisk välfärd. På så sätt kan nya styrmetoder provas och utvärderas, metoder utvecklas och goda exempel spridas. Även behov och metoder som idéburna organisationer identifierar och utvecklar kan identifieras, för att när det är relevant överföra och skala upp till offentlig sektor. Det saknas idag vidare en forskningsmyndighet med uppdrag och resurser att systematiskt analysera välfärdens utveckling utifrån ett medborgarperspektiv, med helhetssyn kring de olika verksamheternas möjlighet att tillförsäkra alla medborgare välfärd i enlighet med portalparagrafernas intentioner. Trots Sveriges långa och välkända ombudsmannatradition saknas idag också en förvaltningsmyndighet med uppgift att tillse välfärdslagarnas efterlevnad och stärka medborgarnas möjligheter att åberopa sina lagfästa rättigheter.

Vi yrkar därför:

1. Att socialdemokraterna initierar ett brett arbete med syfte att ta fram förvaltningspolitiska förslag och nya metoder för välfärdens styrning grundade i de ändamål som uttrycks i välfärdslagarnas portalparagrafer.

2. Att socialdemokraterna ska verka för att inrätta en kunskapsmyndighet med uppdrag att främja kritisk reflektion, lärande och idéutveckling med syfte att driva det omställningsarbete som motionen ger uttryck för.

3. Att socialdemokraterna ska verka för att inrätta en myndighet för välfärdsrevision, med uppdrag att beforska välfärdens ändamålsuppfyllelse.

4. Att socialdemokraterna ska verka för att inrätta en förvaltningsmyndighet i form av en Välfärdsombudsman med uppgift att övervaka efterlevnaden av välfärdslagarna.

5. Att socialdemokraterna ska verka för att stärka svensk högre utbildning inom offentlig förvaltning, inklusive inriktningar mot ledning och styrning av välfärden inom offentlig såväl som idéburen verksamhet.

6. Att socialdemokraterna ska verka för att inrätta brukar- och anhörigråd kopplade till relevanta enheter i välfärden.

S-föreningen Reformisternas motion har tagits fram enligt beslut på årsmöte och följer av den Välfärdsrapport som föreningen presenterat och bygger vidare på det breda ekonomisk-politiska reformprogram som föreningens tusentals medlemmar ställt sig bakom. Omfattande dokumentation av föreningens samlade förslag och bakomliggande motivering, samt ekonomiska beräkningar av de offentliga-ekonomiska implikationerna av förslagen, återfinns i föreningens reformprogram, studiematerial och reformbudget. Allt material finns på www.reformisterna.se.